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復議工作
行政復議法應以負面清單方式規定復議范圍
發布時間: 2020-07-31 09:33      來源: 法制日報
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姜明安

為適應新時代改革、發展的需要,有效發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢以及化解行政爭議的主渠道作用,行政復議的范圍必須擴大?,F行行政復議法的一個重要弊端就是規定復議范圍的方式——正面列舉式,大大限縮了行政復議的范圍,使許多本應納入行政復議范圍的行政爭議案件被排除在復議范圍之外,使許多社會矛盾不能通過法律途徑依法、及時和有效化解。

現行行政復議法關于行政復議范圍規定的弊端和消極作用主要有五個方面:其一,其采用的正面列舉方式導致對太多應復議行政行為的遺漏。例如:該法第6條第1項對行政處罰行為僅列舉警告、罰款、沒收、拘留、停產停業和吊扣證照6種形式。但其他數十種行政處罰行為或性質不完全明確但類似行政處罰的行為未能列入,如訓誡、通報批評、關閉、取締、限制或剝奪從業資格等,使相對人對行政機關實施的這些行政處罰行為或類似行政處罰的不利行政行為得不到有效的法律救濟。該法第6條第2項對行政強制行為的規定也存在類似情況。此外,現行復議法正面列舉的其他八種具體行政行為(如行政許可、行政確認、行政給付等)同樣存在大量遺漏(盡管每個行為列舉后面有個“等”字兜底,但在實踐中“等”字往往被作為“等內”處理)。

其二,現行復議法規定的范圍僅限于具體行政行為,但許多行政行為是否屬于具體行政行為界限不明。如行政協議行為、行政規劃行為、行政命令、禁令行為、會議紀要等。這些性質和界限不明或者尚未模式化的行為大多被排除在行政復議、行政訴訟的范圍之外。

其三,現行復議法規定的范圍對抽象行政行為只限于附帶申請復議,但某些抽象行政行為往往不經過具體行政行為就會對公民、法人和其他組織權益直接導致損害。如規范性文件改變某種商品的標準,導致該商品無人購買,行政相對人對這些行為往往難于尋求法律救濟。相對人損害雖已經造成,但無法直接申請復議和提起訴訟。

其四,現行復議法規定對不作為行為的復議范圍只限于涉及人身權、財產權保護的事項,但有些不作為事項雖不涉及人身權財產權保護,但對相對人和社會的危害極大。如學生家長要求行政機關制止商販在學校周圍設攤出售暴力、色情書籍和電子產品,以避免對其在相應學校上學的孩子的精神毒害,行政機關對此要求不作為,公民若對之申請復議,復議機關就會以此種不作為非涉人身權、財產權而拒絕受理。

其五,現行復議法列舉規定復議范圍雖最后設有“兜底條款”(涉合法權益行為),似乎包括公民的民主、政治權利。但現時涉民主、政治權利的許多行為是不可能全部納入復議和訴訟范圍的。復議法不對涉民主、政治權利行為加以區分,即會使所有涉民主、政治權利行為均被排除出復議、訴訟的范圍。如許多地方村委會主任被鄉鎮政府撤職,當事人申請復議、提起訴訟均不被受理。如復議法對之加以區分,明確排除某些涉民主、政治權利行為,就可能讓一部分未排除的涉民主、政治權利行為(如撤銷村委會主任職務行為)進入復議。

鑒于現行復議法對復議范圍規定的上述問題,修改現行復議法時應采用“負面清單”方式,即復議法對擬排除復議的事項作出明確具體列舉。凡是行政機關實施的行政行為,除明確列入“負面清單”的事項,相對人和利害關系人均可申請復議。建議將現行復議法第六條修改為:公民、法人或者其他組織認為行政機關實施的行政行為侵犯其合法權益,可以依照本法申請行政復議。但下述行為不屬于行政復議的范圍,公民、法人或者其他組織對這些行為不服,應遵循其他法律、法規規定的途徑尋求救濟:(一)涉及國防、外交事務的行為;(二)行政機關制定、發布行政法規、規章或者制定、發布不直接影響公民、法人和其他組織合法權益的規范性文件的行為;(三)行政機關或者其他國家機關對公職人員作出政務處分或其他人事處理決定的行為,但作出辭退和開除公職處分決定的行為除外;(四)公安、國家安全機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的刑事強制、偵查行為;(五)行政調解和仲裁行為;(六)行政指導行為或者對公民、法人、其他組織權利、義務不產生實際影響的其他行為;(七)行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見的行為;(八)行政機關實施的不產生外部法律效果或者尚未產生外部法律效果,復議時機不成熟的行政性行為;(九)行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢的過程性行為;(十)行政機關根據人民法院判決、協助執行通知書實施的執行行為,但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的行為除外;(十一)上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關實施的聽取報告、審查、檢查、督促履責行為;(十三)法律和行政法規明確排除行政復議的行政行為。

(作者系北京大學法學院教授)  

責任編輯: 朱劍
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